PERBAIKAN PENGELOLAAN KEUANGAN NEGARA DAN KEUANGAN DAERAH


Oleh: Prof. Dr. Anwar Nasution

1. Pengantar
Perbaikan transparansi dan akuntabilitas fiskal adalah merupakan salah satu kunci bagi keberhasilan perombakan sistem sosial yang kita lakukan selama era reformasi, sejak krisis ekonomi tahun 1997-98. Dalam rangka perombakan itu, kita ingin menggantikan sistem politik otoriter Orde Baru dengan demokrasi. Sistem politik demokratis yang digunakan saat ini memberikan jaminan kebebasan berserikat dan bersuara termasuk mendirikan partai politik. TNI dan Polri tidak lagi memiliki wakil di DPR dan menduduki jabatan sipil. Presiden dan Wakil Presiden dan Kepala-Kepala Daerah kini dipilih langsung oleh Rakyat berdasarkan platform atau janji politiknya dan tidak lagi dipilih oleh MPR atau DPRD. Dimasa lalu, MPR sekaligus menyusun GBHN. Kini, GBHN digantikan oleh platform calon Presiden.
Reformasi sekaligus menggantikan sistem pemerintahan yang sentralistis dengan otonomi daerah yang sangat luas. Tanpa melalui konflik senjata, sistem pemerintahan Indonesia yang sentralistis dimasa lalu telah diganti dengan otonomi daerah yang seluas-luasnya dan, bahkan, adalah lebih luas daripada tuntutan pemberontakan PRRI/Permesta masa lalu. Provinsi NAD dan Papua serta Papua Barat bahkan diberikan otonomi khusus yang sangat berbeda dengan kekhususan yang diberikan kepada DI Yogyakarta.
Reformasi telah menggantikan sistem ekonomi yang terlalu banyak campur tangan Pemerintah dan perencanaan yang sentralistis pada masa Orde Baru dengan sistem yang lebih banyak menggunakan mekanisme pasar. Perencanaan terpusat pada masa Orde Baru telah menciptakan KKN. Dilain pihak, liberalisasi, deregulasi dan privatisasi masa itu juga digunakan untuk memindahkan hak milik negara hanya kepada sekelompok kecil kroni penguasa politik saja. Akibatnya, efisiensi perekonomian nasional kita menjadi semakin menurun dan berakhir pada krisis tahun 1997-98.
Sistem ekonomi pasar hanya dapat berjalan secara efektip dan efisien jika ada perlindungan hak milik individu serta transformasi informasi pasar yang simetris. Untuk itu perlu ditegakkan tertib hukum, stabilitas sosial dan politik maupun ‘governance’, termasuk transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Sistem politik yang demokratis dan sistem pemerintahan yang didasarkan pada otonomi daerah juga menuntut adanya transparansi serta akuntabilitas keuangan negara. Tanpa itu Rakyat pun akan enggan membayar pajak dan investor enggan membeli SUN (Surat Utang Negara). Kurang transparan dan akuntabelnya keuangan negara akan memicu perasaan curiga antar daerah yang pada gilirannya menimbulkan konflik yang dapat mengancam keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Transparansi dan akuntabilitas untuk menjamin adanya simetri informasi pasar sekaligus merupakan kunci pokok agar dapat memanfaatkan globalisasi perekonomian. Dunia enggan berhubungan dengan negara dengan sistem informasi yang asismetris, yakni: bagaikan ‘beli kucing dalam karung’. Dalam proses globalisasi itu, pasar barang dan jasa, pasar uang maupun faktor produksi kita lainnya, terutama tenaga kerja, telah semakin terintegraasi dengan pasar dunia. Setelah krisis, strategi Pemerintah dalam berhutang pun sudah mulai beralih pada penjualan SUN di pasar keuangan, baik di dalam negeri maupun di luar negeri. Tadinya, strategi Pemerintah Orde Baru adalah memanfaatkan sebesar-besarnya ODA (Official Development Assistaces) dari sumber resmi yang tergabung dalam IGGI/CGI. Pada waktu Perang Dingin masa lalu, ODA diberikan terutama berdasarkan pertimbangan ideologi-politik
Untuk selanjutnya makalah ini dibagi dalam lima bagian. Bagian kedua menguraikan berbagai elemen perbaikan sistem fiskal untuk membuatnya transparan dan akuntabel sesuai dengan tuntutan reformasi. Bagian ketiga menguraikan beberapa temuan pokok dan opini pemeriksaan BPK atas LKPP dan LKPD Tahun 2004-2006. Bagian keempat secara khusus membahas temuan pemeriksaan tentang keuangan daerah yang dilanjutkan dengan temuan pemeriksaan dana perimbangan pada Bagian kelima. Bagian keenam merupakan saran peningkatan peran DPR dan DPRD, sebagai pemegang hak bujet, untuk menindak lanjuti temuan serta rekomendasi BPK

2. Berbagai Elemen Perbaikan Sistem Fiskal
Kelemahan dalam sistem keuangan negara Indonesia yang diwarisi dari Pemerintahan Orde Baru adalah bersifat mendasar. Kelemahan tersebut meliputi desain dan pelaksanaan sistem pengendalian internal, ketidakpatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, penyimpanan keuangan negara yang semerawut, tidak adanya informasi tentang aset maupun hutang negara, dan pengungkapan SAL yang tidak konsisten dan tidak memadai. Karena posisi keuangan negara tidak dilaporkan secara akurat, dan tepat waktu (tentang jumlah atau besarnya anggaran negara, struktur atau cara pembelanjaannya maupun struktur atau arah penggunaannya) Rakyat dan DPR tidak dapat menggunakan hak bujetnya. Sistem yang buruk seperti itu tidak informatip untuk mengetahui posisi keuangan negara sehingga tidak dapat digunakan sebagai dasar pengambil keputusan serta melakukan antisipasi kedepan. Buruknya pengelolaan keuangan negara itu sekaligus telah menjadi salah satu faktor penyebab krisis ekonomi Indonesia pada tahun 1997-1998 dan lambatnya pemulihannya hingga saat ini.
Untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, Pemerintah era reformasi telah melakukan koreksi secara menyeluruh sistem keuangan negara yang dipergunakan pada masa Pemerintahan Orde Baru. Koreksi pertama adalah dengan menyatukan anggaran negara yang tadinya dibagi dalam dua kelompok, yakni: anggaran rutin dan anggaran pembangunan. Dalam masa Orde Baru, anggaran rutin dikontrol oleh Departemen Keuangan sedangkan besarnya anggaran pembangunan struktur pembelanjaannya maupun alokasinya adalah dikendalikan oleh Bappenas. Dengan sistem politik otoriter, sistem pemerintahan yang sentralistis dan ekonomi yang relatip tertutup dan sistem kredit perbankan selektip, pada waktu itu, Indonesia menjalankan sistem perencanaan yang sentralistis. Koreksi kedua adalah semakin meniadakan anggaran non-bujeter. Koreksi ketiga adalah dengan mengintrodusir ketiga Undang-Undang dibidang Keuangan Negara tahun 2003-04. Bentuk koreksi keempat adalah dengan mengintrodusir Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) pada tanggal 13 Juni 2005 .
Penerimaan pembangunan dalam APBN Orde Baru terdiri dari dua sumber. Sumber pertama adalah ‘penerimaan pembangunan’ yang terdiri dari hibah serta hutang luar negeri, terutama dari negara-negara donor yang tergabung dalam IGGI/CGI. Sumber kedua adalah surplus penerimaan dalam negeri setelah dikurangi dengan anggaran rutin. Dimasa itu, sumber utama penerimaan dalam negeri adalah dari royalti penambangan migas serta eksploitasi hutan maupun sumber daya alam lainnya. Pada waktu itu, hutang luar negeri disebut sebagai penerimaan pembangunan dan berfungsi untuk menutup defisit APBN agar menjadi “seimbang”.
Dewasa ini, hutang Pemerintah (dari sumber dalam maupun luar negeri) hanya disebut hutang dan tidak lagi dinamakan sebagai ‘penerimaan pembangunan’. Pada hakikatnya, sebagian dari pengeluaran pembangunan dalam masa Orde Baru adalah merupakan supplemen dari pengeluaran rutin. Contohnya adalah biaya perjalanan dan honor pejabat yang langsung terlibat dalam menangani proyek-proyek pembangunan. Perbedaan gaji efektip antar pelaksana dengan non pelaksana proyek menimbulkan kecemburuan diantara pegawai negeri sipil dan anggota ABRI.
APBN sekarang ini semakin meniadakan anggaran non-bujeter yang sangat berperan pada masa Pemerintahan Orde Baru. Perbedaan anggaran non-bujeter, yang tidak transparan dan akuntabel, menimbulkan diskriminasi dan kecemburuan antar instansi. Anggaran non-bujeter itu semakin dikurangi dengan membubarkan atau memperkecil sumbangan badan usaha yang merupakan satelit organisasi maupun lembaga pemerintahan. Dalam masa Orde Baru, satelit badan atau instansi pemerintah tersebut adalah berupa berbagai bentuk badan usaha milik koperasi karyawan, yayasan dan dana pensiun yang terkait dengannya. Sumber ketiga dari anggaran non-bujeter adalah berasal dari pungutan liar penerimaan non pajak yang diatur dan dikumpulkan sendiri oleh instansi yang bersangkutan tanpa mengacu pada UU PNBP maupun setahu DPR serta Depkeu. Pungutan liar itu diadministrasikan sendiri oleh instansi yang bersangkutan dan digunakannya sendiri berdasarkan aturan yang dibuatnya sendiri pula. Termasuk dalam kelompok PNBP tidak resmi tersebut adalah balas jasa bunga uang negara yang ditahan oleh instansi ataupun badan pemerintah yang bersangkutan.
Berdasarkan Paket Ketiga UU dibidang Keuangan Negara Tahun 2003-2004 diatas, mulailah disusun pertanggung jawaban keuangan negara yang transparan dan akuntabel dalam LKPP (Laporan Keuangan Pemerintah Pusat) Tahun 2004. Sebelumnya, Pemerintah mempertanggung jawabkan Pelaksanaan APBN dalam bentuk PAN (Perhitungan Anggaran Negara). Penyusunan LKPP Tahun 2004 itu adalah dua tahun lebih awal dari rencana semula sebagaimana ditetapkan dalam UU No. 15 Tahun 2004 dan merupakan yang pertama dilakukan setelah 60 tahun kita merdeka! Walaupun masih jauh dari sempurna, dan belum direviu oleh pengawas internal Pemerintah, LKPP Tahun 2004, 2005, 2006, dan 2007 telah memuat rangkaian perubahan sistem fiskal yang disajikan dalam bentuk neraca, lebih rinci dan lebih sistematis sehingga lebih mudah dipahami dan dicerna oleh masyarakat luas. Penyajian keuangan negara dalam bentuk neraca dan format baru, yang telah diaudit oleh BPK-RI tersebut, adalah merupakan suatu tonggak sejarah kemajuan dalam pengelolaan dan pertanggung jawaban keuangan negara kita.
LKPP format baru sekarang ini adalah berbeda dengan laporan keuangan pemerintah pusat yang disusun berdasarkan aturan sebelumnya. Ada berbagai pokok perubahan yang mendasar dari ketentuan yang baru pada tahun 2003 tersebut. Perubahan itu meliputi jenis dan format laporan keuangan negara. Sistem pembukuan dirubah dari sistem satu sisi (single entry) menjadi sistem pembukuan yang menggunakan dua sisi yang berpasangan (double entry). Diharapkan seluruh instansi pemerintahan akan menggunakan sistem akuntansi yang terpadu dan dikomputerisasi serta menerapkan desentralisasi pelaksanaan akuntansi secara berjenjang oleh unit-unit akuntansi baik di kantor pusat instansi maupun di daerah. Untuk menjaga ‘quality assurance’ Laporan Keuangan Pemerintah, Undang-Undang mensyaratkan agar aparat pengawasan internal perlu meriviunya dulu sebelum ditantangangi oleh Menteri/Ketua Lembaga/Kepala Instansi Pemerintah dan diserahkan untuk diperiksa oleh BPK. Dengan sistem akuntansi berjenjang dan ‘quality assurance’ seperti ini, masalah ataupun kelemahan dalam satu unit pemerintahan akan segera dapat diditeksi dan dilokalisir unrtuk dikoreksi. Secara bertahap, basis anggaran negara akan dirubah dari pengeluaran kas menjadi akrual (accrual). Anggaran negara dengan basis akrual itu mencatat komitmen atau hak maupun kewajiban kontijensi negara terutama untuk penerimaan maupun pengeluaran yang melampaui masa satu tahun anggaran.
LKPP yang berlaku sekarang ini adalah terdiri dari Laporan Realisasi APBN (LRA) Pemerintah Pusat yang disusun berdasarkan LRA Kementerian Negara/Lembaga, Neraca, Laporan Arus Kas (LAK), dan Catatan atas Laporan Keuangan (CALK) yang dilampiri dengan laporan keuangan perusahaan Negara dan badan lainnya. Bagian-bagian LKPP yang lebih rinci, tertib dan sistematis tersebut merupakan hal yang sangat penting bagi transparansi fiskal dan peningkatan akuntabilitas publik.
Paket UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004 serta UU Nomor 15 Tahun 2006 tentang BPK mengatur dengan ketat tatacara, jenjang maupun jadwal pelaporan, pemeriksaan dan pertanggung jawaban keuangan negara. UU itu mengamanatkan agar Pemerintah menyampaikan Laporan Keuangannya kepada BPK paling lambat 3 bulan setelah tahun anggaran berakhir. Pada gilirannya, BPK harus menyelesaikan laporan pemeriksaannya dalam masa waktu dua bulan dan menyerahkannya kepada DPR serta DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota sebagai pemegang hak budjet.

3. Temuan dan Opini Pemeriksaan BPK Atas LKPP dan LKPD
Dari segi teknis, setidaknya ada sepuluh kelemahan sistem pengendalian internal keuangan negara yang ditemukan oleh pemeriksaan BPK atas LKPP pada tahun anggaran 2004 sampai dengan 2007 dan LKPD pada tahun anggaran 2004, 2005, dan 2006. Kelemahan tersebut adalah, pertama, masih perlunya perbaikan mendasar sistem akuntansi keuangan negara agar dapat diseragamkan sesuai dengan sistem yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan pada tahun 2003 dan 2005. Kedua, perlunya sinkronisasi sistem komputer instansi Pemerintah agar menjadi terintegrasi dan kompatible antara satu dengan lainnya. Hingga sekarang ini sistem komputer antar Direktorat Jenderal di Departemen Keuangan pun belum kompatibel antara satu dengan lainnya. Ketiga, perlunya mengimplementasikan sistem perbendaharaan tunggal agar uang negara tidak lagi tersebar diberbagai rekening, termasuk rekening individu pejabat negara yang sudah lama meninggal dunia. LKPP Tahun 2004 melaporkan bahwa sebanyak 957 dari rekening-rekening Pemerintah pada bank-bank senilai Rp20,55 triliun adalah dicatat atas nama pribadi pejabat negara, termasuk yang sudah lama meninggal dunia. LKPP tahun 2005, 2006, dan 2007 melaporkan adanya peningkatan jumlah rekening seperti itu dengan jumlah uang yang lebih besar pula. Hal yang sama juga terjadi ditingkat Provinsi, Kabupaten maupun Kota.
Gabungan antara sistem komputer antar instansi yang tidak kompatibel dan tidak adanya sistem perbendaharaan tunggal telah menyulitkan bagi Pemerintah untuk mengetahui posisi keuangan negara dan dana-dana yang tersebar itu tidak segera dapat dimanfaatkannya untuk mengatasi kesulitan likuiditasnya. Juga tidak jelas siapa yang menikmati balas jasa bunga rekening penyimpanan uang negara tersebut. Setidaknya alokasi sebahagian dari Rekening Dana Investasi (RDI) adalah merupakan praktek KKN. RDI menjadi alternatip bagi kredit bank dan diberikan kepada badan usaha yang sebenarnya mampu meminjam dari industri perbankan (bankable). Alokasi RDI, yang berbunga rendah dan risiko yang hampir tidak ada, dibuat oleh pejabat Depkeu dengan cara yang kurang transparan dan penagihannya kembali pun hampir tidak pernah dilakukan secara serius.
Sebagaimana telah disebut diatas, perubahan lingkungan strategis internasional menuntut kita memperbaiki transparansi dan akuntabilitas sistem nasional kita, termasuk sistem fiskal. Setelah berakhirnya Perang Dingin, pertimbangan ideologi politik tidak lagi menjonjol dalam pemberian bantuan dan pinjaman luar negeri oleh negara-negara donor. Pertimbangan itu sudah berubah menjadi hak asasi manusia, transparansi dan akuntabilitas, pencucian uang dan anti korupsi serta terorisme, dan sebagainya. Sebagai ilustrasi, tahun y.l., Bank Dunia minta kita membayar kembali lebih awal pinjaman yang diberikannya untuk membangun jalan raya di Sulawesi dan Sumatra karena alasan korupsi. Dalam rangka meningkatkan transparansi itu, pada awal tahun 2005, BPK telah menyelenggarakan konferensi internasional di Jakarta dengan mengundang para auditor dari negara-negara donor. BPK sekaligus mengajak mereka melakukan audit bersama bantuan internasional bagi bencana tsunami di NAD dan Nias.
Transparansi dan akuntabilitas fiskal merupakan pertimbangan penting bagi investor untuk membeli SUN di pasar komersil. Dengan opini LKPP seperti ini, dan peringkat Indonesia sebagai salah satu negara yang paling korup di dunia, sulit kiranya bagi Pemerintah untuk meningkatkan peringkat SUN (Surat Utang Negara) yang dijualnya dipasar dunia sehingga mencapai ‘investment grade’ agar dapat menurunkan kupon atau tingkat suku bunganya.
Keempat, perlunya inventarisasi aset dan hutang negara, baik ditingkat Pusat maupun Daerah. Kelima, perlunya penyediaan tenaga administrasi pembukuan pada setiap unit instansi pemerintahan, mulai dari tingkat Pusat hingga Daerah. Sebagaimana diberikan contoh oleh Pemda Provinsi Gorontalo, tenaga-tenaga BPKP dapat digunakan untuk pembangunan sistem dan mengatasi kekurangan tenaga administrasi pembukuan. Keenam, perlunya transparansi dan akuntabilitas pemungutan pajak maupun penyimpanannya sebelum di transfer ke kas negara. Ketujuh, perlunya sinkronisasi penerimaan dan pengeluaran disektor perminyakan dengan perincian ongkos produksi penambangan migas oleh kontraktor swasta harus dirasionalisir dalam perhitungan ‘cost recovery’ agar dapat mengoptimalkan penerimaan negara.
Kedelapan, tidak dimungkinkannya BPK melaksanakan tugas konstitusionalnya untuk melakukan pemeriksaan atas penerimaan negara yang bersumber dari pajak. UU No. 28 Tahun 2007 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 6 Tahun 1983 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan menyebutkan bahwa pemeriksaan pajak oleh BPK hanya boleh dilakukan dengan ijin tertulis dari Menteri Keuangan. Dalam realita, hampir tidak pernah Menteri Keuangan memberikan ijin untuk melakukan pemeriksaan pajak. Berbeda dengan praktek diseluruh dunia, Pasal 34 Ayat (2a) UU itu mengatur bahwa informasi yang dapat diberikan oleh Ditjen Pajak kepada BPK hanya bersifat umum yang tidak memadai bagi BPK untuk melakukan analisis maupun penerimaan negara dari pajak. Tanpa adanya audit eksternal dari BPK, sistem menghitung pajak sendiri (self assessment), yang dipergunakan sejak tahun 1983, telah membuka peluang bagi penyelewengan, baik oleh wajib pajak maupun oleh petugas pajak sendiri.
Kesembilan, perlunya penertiban dasar pemungutan PNBP (Penerimaan Negara Bukan Pajak), penyimpanan dan penggunaannya. Contoh dari PNBP yang tidak dilaporkan dalam APBN adalah penerimaan yang tidak dilaporkan oleh Departemen Kelautan dan Perikanan dan biaya atau uang perkara yang dipungut oleh Mahkamah Agung. Mahkamah Agung menolak pemeriksaan BPK atas uang perkara yang dipungutnya berdasarkan aturan yang ditetapkannya sendiri, disimpan dan dipergunakannya sendiri pula. Pemungutan uang perkara itu tidak mengacu kepada UU No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP dan tidak mendapatkan ijin khusus dari Menteri Keuangan sebagai bendahara umum negara. Mahkamah Agung merasa tidak perlu diperiksa oleh BPK dan mempertanggung jawabkan pungutannya itu kepada Rakyat, melalui DPR sebagai pemegang hak budjet. Padahal, pada hakikatnya, biaya perkara adalah merupakan balas jasa atas penggunaan atas jasa publik yang disediakan oleh badan peradilan. Karena dapat diidentifikasikan dengan jelas siapa penerima jasa itu maka ongkos perkara tersebut dapat dibebankan langsung kepada yang menikmatinya.
Kesepuluh, sebagaimana telah disebut diatas, belum adanya quality assurance Laporan Keuangan Departemen/Lembaga maupun Pemda karena belum direviu oleh aparat pengawasan internal pemerintah sebagaimana diharapkan oleh Undang-Undang, sebelum ditandatangani oleh Menteri/Kepala Instansi maupun Gubernur serta Bupati/Walikota dan diserahkan untuk diperiksa oleh BPK. Padahal, dewasa ini, pengawasan internal Pemerintah di Indonesia adalah merupakan yang terumit didunia dan terdiri dari empat lapis, yakni: BPKP, Irjen/SPI, Bawasda Tingkat I dan Bawasda Tingkat II . Keempat pengawas internal pemerintah itu, terutama BPKP, memiliki jumlah sumber daya manusia, jaringan kantor dan peralatan yang jauh lebih besar daripada BPK-RI.
Lemahnya pengawasan internal Pemerintah adalah akibat dari praktek sistem politik otoriter selama masa pemerintahan Orde Baru yang berlangsung selama 32 tahun. Dalam sistem otoriter pada masa pemerintahan Orde Baru, tugas utama dari Irjen dan Bawasda adalah untuk memata matai aliran politik ataupun ideologi pegawai negeri maupun untuk melakukan inspeksi non-keuangan. Pengawas internal pemerintah pada masa Orde Baru kurang menaruh perhatian pada pengawasan keuangan, kinerja maupun upaya pemberantasan korupsi di instansi/lembaganya. Sementara itu, BPKP yang dibentuk untuk membangun sistem keuangan negara lebih banyak menjalankan fungsi pemeriksaan yang seharusnya menjadi kewenangan BPK. Hampir seluruh “tambang emas” Orde Baru, seperti sektor Pertamina dan migas, Bank Indonesia dan bank-bank negara maupun BUMN strategis, adalah diperiksa oleh BPKP dan bukan oleh BPK.
Untuk mendorong peningkatan quality asurance, memberdayakan aparat pengawasan internal Pemerintah dan sekaligus dapat memisahkan tanggungjawab antara Auditee dengan auditor, BPK meminta auditee membuat MLR (Management Representative Letter) yang ditandatangani oleh auditee maupun auditor. Sebagaimana dapat dilihat dalam Lampiran 1, MLR memuat pernyataan dari auditee tentang tidak adanya kecurangan material dalam laporan keuangan yang disajikannya, dipenuhinya sistem pengendalian internal yang baik untuk memelihara keandalan laporan keuangan yang disusun berdasarkan aturan yang berlaku serta sistem pengelolaan keuangan maupun standar akuntansi pemerintah. Contoh dari MLR itu dimuat dalam Lampiran 1.
Kesepuluh temuan pemeriksaan diatas telah menyebabkan BPK memberikan opini disclaimer pada LKPP selama empat tahun berturut-turut, yakni pada tahun 2004, 2005, 2006, dan 2007 . Pemberian pendapat BPK atas pemeriksaan LKPP keempat tahun anggaran itu adalah didasarkan pada ketentuan Pasal 16, Ayat (1), UU No. 15 Tahun 2004 BPK. Opini pemeriksaan BPK diberikannya berdasarkan tingkat kewajaran informasi yang disajikan dalam laporan keuangan negara berdasarkan kesesuaiannya dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), kecukupan pengungkapan, efektifitas sistem pengendalian internal dan kepatuhan kepada perundang-undangan yang berlaku.
Pemeriksaan terhadap LKPP selama empat tahun terakhir ini belum ditujukan untuk menilai kinerja pemerintahan yang meliputi aspek ekonomi, efisiensi dan efektipitas. Karena disusun berbasis kas, LKPP tidak memperhitungkan kewajiban kontijensi Pemerintah. LKPP juga tidak mengungkapkan strategi Pemerintah untuk menunda pembayaran kepada kreditur maupun kontraktornya sebagai cara untuk mengurangi defisit anggaran berbasis kas itu. Pemeriksaan BPK juga belum mencakup strategi Pemerintah untuk mencapai target penerimaannya melalui pembayaran awal kewajiban pajak maupun pembagian usaha BUMN.

4. Temuan Pemeriksaan BPK
Walaupun sudah ada kemajuan, namun, opini Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) sampai dengan tahun 2007 maupun Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) sampai dengan tahun 2006 belum menggembirakan karena banyak yang mendapatkan disclaimer. Sebagaimana disebut dimuka, Pemeriksaan Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP) mendapatkan opini disclaimer selama empat tahun berturut-turut pada tahun 2004, 2005, 2006, dan 2007. Laporan Pemeriksaan 85 entitas Pemerintah Pusat tahun 2007 adalah terdiri dari 12 entitas yang mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian (14 persen), 2 entitas mendapat opini Wajar Tanpa Pengecualian dengan Paragraf Penjelasan (2 persen), 33 entitas Wajar Dengan Pengecualian (39 persen), 37 entitas berupa Tidak Memberi Pendapat (42 persen) dan satu entitas mendapatkan opini Adverse.
Tabel 1 memuat langkah-langkah kebijakan yang diperlukan untuk menuju opini Wajar Tanpa Pengecualian. Berdasarkan UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004, Tabel-1 meringkas enam aspek yang harus dilakukan untuk memperbaiki opini pemeriksaan BPK atas Laporan Keuangan. Keenam aspek perbaikan tersebut adalah meliputi sistem pembukuan dan rekening pemerintah, sistem aplikasi teknologi komputer, inventarisasi aset dan hutang, jadwal waktu penyusunan laporan keuangan dan pemeriksaan serta pertanggung jawaban anggaran, jaminan mutu laporan keuangan dan peningkatan kualitas sumber daya manusia.
Sebagai contoh, Lampiran-2 memuat program kerja Departemen Hankam dan TNI untuk memperbaiki opini pemeriksaan BPK atas laporan keuangannya. Program itu memuat apa yang harus dilakukan, aspek atau bidang apa yang perlu diperbaiki, bagaimana caranya, siapa yang melakukannya dan kapan atau jadwal kegiatannya. Sebagaimana tercermin dalam program itu, Departemen Hankam dan TNI bercita-cita untuk mendapatkan opini Wajar Tanpa Pengecualian (Unqualified Opinion) pemeriksaan BPK atas laporan keuangannya mulai tahun 2010.
Ditingkat daerah, Tabel 2 dan Gambar 1 menyajikan hasil pemeriksaan BPK atas 459 Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) Tahun 2006 yang terdiri dari 33 Provinsi dan 426 Kabupaten/Kota. BPK memberikan opini Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) atas 3 LKPD, Wajar Dengan Pengecualian (WDP) atas 326 LKPD, Tidak Memberikan Pendapat (Disclaimer) atas 102 LKPD dan Tidak Wajar (TW) kepada 28 LKPD. Dari opini tersebut dapat diketahui bahwa masih banyak entitas yaitu sekitar 28% LKPD yang masih belum tertib dalam pengelolaan dan penyajian atau kewajaran laporan keuangannya. Sampai dengan akhir tahun 2007 terdapat enam LKPD Tahun 2006 yang belum disampaikan ke BPK yaitu, satu LKPD Kabupaten di Provinsi NAD, satu LKPD Kabupaten di Provinsi Maluku Utara, tiga LKPD Kabupaten di Provinsi Papua, dan satu LKPD Kabupaten di Provinsi Papua Barat.
Gambar-1 sekaligus menggambarkan perkembangan opini pemeriksaan LKPD yang mengecewakan selama periode 2004-2006. Persentase LKPD yang mendapatkan opini WTP dan WDP justru menjadi semakin menurun setiap tahun selama periode itu. Sebaliknya, LKPD dengan opini TMP dan TW justru menjadi semakin meningkat. Peningkatan yang menonjol selama periode 2004-2006 itu terjadi pada opini TMP (“Tidak Memberikan Pendapat”).
Tidak dipenuhinya batas waktu penyusunan, dan penyampaiannya ke BPK untuk diperiksa disebabkan kemampuan pemerintah daerah untuk menyusun LKPD sangat terbatas, antara lain, karena belum adanya sistem yang mapan serta tenaga pembukuan dan akuntan di pemerintah daerah maupun teknologi informasi yang sangat terbatas. Seharusnya BPKP dapat digunakan oleh Pemerintah untuk membangun sistem akuntansi dan pertanggung jawaban keuangan negara serta mengatasi kelangkaan tenaga akuntan pada instansi teknis, baik tingkat Pusat maupun Pemda agar segera dapat mengimplementasikan Paket Ketiga UU tentang Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Cara lain untuk mengatasi kelangkaan tenaga-tenaga pembukuan itu adalah untuk menyelenggarakan latihan dan pendidikan, misalnya, setara D-3 Akuntansi.
Salah satu sumber penyebab ketidak pastian bagi penyelenggaraan keuangan daerah adalah karena tidak adanya suatu desain yang jelas dari Pemerintah Pusat dalam melaksanakan Paket Tiga UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004 dalam kaitannya dengan otonomi daerah. Disatu pihak, Departemen Teknis belum rela untuk menyerahkan kewenangannya yang seharusnya telah didesentralisasikan kepada Pemerintah Daerah. Departemen Dalam Negeri belum sepenuhnya sejalan dengan Departemen Keuangan dalam penetapan mekanisme transfer keuangan dari Pusat ke Daerah maupun tentang penyusunan administrasi pengelolaan keruangan daerah. Tidak adanya desain dalam pelaksanaan penyelenggaraan keuangan daerah itu tercermin dari adanya rangkaian peraturan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat yang tidak jelas, multi tafsir, rumit, tidak stabil dan sering berubah. Sementara itu, belum semua daerah memiliki Peraturan Daerah mengenai pengelolaan keuangan daerah. Juga belum semua daerah memiliki Peraturan Kepala Daerah tentang Kebijakan Akuntansi Pemerintah Daerah. Berbagai peraturan daerah tentang pajak dan restribusi justru membuat distorsi investasi dan menganggu kelancaran lalu lintas barang dan jasa maupun faktor-faktor produksi antar daerah. Akibatnya, pasar Negara Kesatuan Republik Indonesia menjadi terkotak kotak. Keadaan semakin rumit karena kemampuan daerah untuk menerima pelimpahan kewenangan otonomi juga belum terbentuk dengan baik dan belum semua kegiatan Pemerintah Daerah diatur dalam Peraturan Daerah.
Temuan signifikan pemeriksaan BPK atas LKPD Tahun 2006 adalah sbb.: 1) temuan yang berindikasi kerugian negara sebanyak 1.127 temuan senilai Rp6,00 triliun; 2) terdapat kekurangan penerimaan sebanyak 722 temuan senilai Rp2,62 triliun; 3) temuan yang bersifat administrasi sebanyak 1.287 temuan senilai Rp40,97 triliun; 4) ketidakhematan/pemborosan dalam pelaksanaan anggaran atau inefisiensi sebanyak 1.131 temuan senilai Rp16,99 triliun dan 5) penggunaan anggaran tidak sesuai dengan tujuan yang ditetapkan atau tidak dimanfaatkan sebanyak 1.687 temuan senilai Rp43,60 triliun.

5. Temuan Pemeriksaan BPK Tahun 2007 Tentang Dana Perimbangan
Dalam semester II Tahun 2007, BPK melakukan pemeriksaan atas penetapan alokasi dan penyaluran Dana Perimbangan pada Tahun 2006 yang ditransfer dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah. Pemeriksaan ini baru mencakup 210 Pemerintah Kabupaten/Kota, disamping seluruh 33 Pemerintah Provinsi. Tujuan pemeriksaan adalah untuk menilai apakah: (1) sistem pengendalian intern (SPI) atas penetapan alokasi, penyaluran, dan penerimaan Dana Perimbangan telah memadai; dan (2) penetapan alokasi, penyaluran dan penerimaan Dana Perimbangan telah dilakukan secara tepat jumlah, tepat waktu, dan tepat rekening, serta sesuai dengan ketentuan undang-undang. Jadi pemeriksaan belum mencakup penggunaannya yang dilaporkan dalam LKPD.
Dana Perimbangan merupakan dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membelanjai kebutuhannya dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Tujuan dari pemberian dana itu adalah untuk mengurangi kesenjangan fiskal antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah maupun kesenjangan antara sesama Pemerintah Daerah. Disatu pihak, Dana Perimbangan sangat berperan sebagai perekat NKRI. Dilain pihak, alokasi dana itu sangat sensitif dan, kalau tidak hati-hati dalam pelaksanaannya, dapat menjadi penyebab ketidak percayaan, kecemburuan ataupun perpecahan antar daerah serta rawan terhadap penyalahgunaan. Oleh karena itu pengelolaan dana tersebut harus benar dan sesuai dengan kesepakatan yang dimuat dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku.
Adapun temuan hasil pemeriksaan atas penetapan alokasi dan penyaluran Dana Perimbangan yang signifikan, antara lain, adalah sebagai berikut:
1. Tidak adanya harmonisasi dan konsistensi antara ketentuan Pasal 4 ayat (3) Peraturan Presiden Nomor 104 Tahun 2006 tentang Penetapan Alokasi Dana Alokasi Umum (DAU) dengan peraturan yang lebih tinggi sehingga beberapa daerah mendapat alokasi DAU lebih dari seharusnya sebesar Rp168,46 miliar;
2. Penghitungan DAU tidak seluruhnya didasarkan pada data dasar yang jelas;
3. Data dasar berupa luas wilayah yang digunakan untuk penghitungan DAU belum sepenuhnya mengacu pada PP Nomor 55 Tahun 2005;
4. Penghitungan alokasi Dana Alokasi Khusus (DAK) tidak mengikuti kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis yang ditetapkan sehingga alokasi DAK tahun 2006 sebesar Rp1,42 triliun dan tahun 2007 sebesar Rp1,07 triliun tidak mempunyai dasar;
5. Terdapat kesalahan penghitungan alokasi DAK sehingga 21 daerah kurang alokasi sebesar Rp4,22 miliar dan 15 daerah kelebihan alokasi DAK sebesar Rp1,26 miliar;
6. Pencairan DAK TA 2006 tidak sesuai ketentuan dan pada akhir TA 2006 dana tersebut menumpuk pada kas daerah atau kas Satuan Kerja Pemerintah Daerah (SKPD) sehingga berpotensi digunakan di luar tujuan semula;
7. DAK untuk Dana Reboisasi sebesar Rp998,71 juta yang berasal dari TA 2002 s.d. 2005 sudah dikeluarkan dari kas negara, tapi masih tersimpan di rekening khusus Dirjen Perbendaharaan;
8. Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam (DBH SDA) terlambat disalurkan dan terdapat DBH SDA tahun 2006 yang belum disalurkan sebesar Rp1,15 triliun;
9. Realisasi DBH SDA Minyak Bumi Triwulan I Tahun 2007 yang merupakan hak Provinsi/Kota/Kabupaten di Provinsi Kalimantan Timur kurang disalurkan sebesar Rp71,99 miliar;
10. Penerimaan dana perimbangan pada 45 Pemerintah Daerah senilai Rp1,54 triliun dilakukan tanpa melalui kas daerah, diantaranya sebesar Rp71,18 miliar digunakan secara langsung tanpa melalui mekanisme APBD dan sebesar Rp149,34 miliar belum disetor ke kas daerah;
11. Penerimaan dan pengelolaan upah pungut Pajak Bumi dan Bangunan/Bea Pengalihan Hak Tanah dan Bangunan (PBB/BPHTB) pada 90 Pemerintah Daerah senilai Rp120,88 miliar dilakukan di luar mekanisme APBD dan diantaranya digunakan langsung sebesar Rp90,77 miliar dan sebesar Rp19,27 miliar belum disetor ke Kas Daerah. Dalam era modern sekarang ini, pemungutan PBB/BPHTB masih didasarkan pada cara tradisional, pemungutan pajak era Kerajaan Mataram yang memberi upah pungut kepada Kapten Cina untuk mengungut pajak bagi kerajaan. Padahal, berbeda dengan dahulu, kini Pemerintah sudah memiliki aparat dan administrasi perpajakan modern maupun teknologi canggih termasuk foto udara untuk memantau kondisi setiap jengkal tanah dan bangunan.

Hasil pemeriksaan diatas mencerminkan kelemahan dalam cara penetapan dan penyaluran Dana Perimbangan oleh Pemerintah Pusat dan penerimaannya oleh Pemerintah Daerah, sebagai berikut :
1. Lemahnya koordinasi antara Pemerintah dan DPR dalam mengimplementasikan ketentuan Dana Perimbangan, khususnya UU Nomor 33 Tahun 2004 dan PP Nomor 55 Tahun 2005, sehingga terdapat penetapan alokasi Dana Perimbangan bertentangan dengan kedua ketentuan tersebut;
2. Belum bainya keterpaduan atau sinkronisasi antara APBN dengan APBD Provinsi dan Kabupaten/Kota maupun koordinasi kebijakan antara ketiga lapis pemerintahan itu;
3. Belum ada mekanisme monitoring dan rekonsiliasi antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah untuk memastikan bahwa dana yang disalurkan Pemerintah Pusat sudah diterima oleh Pemerintah Daerah dan dicatat sebagai penerimaan pada kas Daerah;
4. Masih kurang efektifnya koordinasi antara Departemen Keuangan, Departemen Teknis, dan Pemerintah Daerah dalam menentukan besarnya realisasi DBH SDA sehingga penyaluran DBH SDA terlambat;
5. Belum ada prosedur yang memadai untuk memberikan keyakinan kepada Pemerintah Daerah mengenai jumlah Dana Perimbangan yang akan dialokasikan kepada suatu daerah, serta waktu penyalurannya terutama untuk DBH SDA; dan
6. Terbukanya peluang akan penyalahgunaan Dana Perimbangan karena adanya kebijakan Pemerintah Pusat pada tahun 2006 yang memberikan perintah kepada Pemerintah Daerah untuk segera mencairkan DAK pada akhir tahun tanpa melihat kesiapan Pemerintah Daerah untuk merealisasikannya;
Berdasarkan berbagai kelemahan di atas, BPK menyimpulkan bahwa penetapan penyaluran, dan penerimaan dana perimbangan belum sepenuhnya transparan, belum akuntabel, belum memiliki sistem pengendalian intern yang memadai, dan belum sepenuhnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan, serta belum adanya harmonisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBN dan APBD) untuk memperjelas sasaran pembangunan nasional dan daerah.
6. Peranan DPR dan DPRD Untuk Menindak Lanjuti Temuan BPK
Peranan DPR dan DPRD masih perlu ditingkatkan untuk dapat mewujudkan transparansi dan akuntabilitas keuangan negara. Peranan DPR itu, disatu pihak, dapat dilakukan dengan melakukan sinkronisasi undang-undang agar jangan bertentangan antara satu dengan lainnya. Ditingkat Pusat, contoh pertentangan antara undang-undang itu adalah UU No. 28 Tahun 2007 tentang Ketentuan Umum dan Tata Cara Perpajakan yang bertentangan dengan UUD 1945 dan Paket tiga UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Dilain pihak, peranan DPR dan DPRD untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas fiskal juga dapat diwujudkan melalui tindak lanjut temuan BPK untuk menyempurnakan sistem pengendalian internal keuangan negara dan keuangan daerah.
Untuk dapat menindaklanjuti perbaikan kelemahan mendasar administrasi keuangan negara tersebut, BPK telah menyarankan kepada DPR untuk dapat membentuk suatu Panitia Akuntabilitas Publik (PAP). Di Parlemen negara asing PAP itu disebut sebagai Public Accounts and Audit Committee (PAAC). PAP adalah merupakan perwujudan dari kekuasaan DPR dan DPRD sebagai pemegang hak budjet dan fungsi pengawasan. DPR dan DPRD di Indonesia sudah memiliki Panitia Anggaran untuk membahas rencana anggaran negara tingkat Pusat dan Daerah. DPR dan DPRD juga sudah memiliki komisi-komisi yang mengawasi penggunaan anggaran dan kinerja sektoral Departemen teknis. Namun, DPR dan DPRD kita belum memiliki PAP yang memantau pelaksanaan RAPBN dan RAPBD secara keseluruhan. Misalnya, tidak pernah dilakukan pengecekan oleh DPR dan DPRD bagaimana suatu instansi negara membelanjai dirinya, berapa dari sumber APBN/APBD dan berapa dari sumber lainnya, serta bagaimana hasil kinerjanya. Dengan demikian, PAP itu adalah perlu dalam rangka pelaksanaan hak bujet dan fungsi pengawasan DPR/DPRD agar dapat menjadi lebih efektif dan efisien.

Pembentukan PAP oleh DPR-RI, DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota menjadi semakin penting untuk mendorong Pemerintah mempercepat pembangunan sistem keuangannya sesuai dengan Paket tiga UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004. Sebagaimana telah disebut diatas, sistem akuntansi pemerintahan kita masih belum terbentuk, sumber daya manusianya masih lemah dan sistem komputernya belum terpadu antara satu dengan lainnya. Sementara itu, sistem pengawasan internal Pemerintah belum berfungsi secara efektip untuk mengawasi efektiptas dan efisiensi keuangan negara.
Pelaksanaan hak budjet dan efektipnya fungsi pengawasan DPRD sangat menentukan atas perwujudan demokrasi politik dan keberhasilan otonomi daerah. Otonomi daerah yang, misalnya, menyerahkan pengurusan sekolah dasar dan menengah, rumah sakit dan sebahagian dari infrastruktur kepada daerah menuntut cara pengorganisasian, pembelanjaan dan pengawasan yang berbeda daripada pada masa pemerintahan yang sentralistis dimasa lalu. UU No. 20 Tahun 1997 tentang PNBP dan Keputusan Menteri Keuangan No. 115/KMK.06/2001 tentang Tata Cara Penggunaan PNBP pada Perguruan Tinggi Negeri perlu disesuaikan dengan UU Keuangan Negara Tahun 2003-2004 serta kemandirian perguruan tinggi, sekolah maupun rumah sakit dalam era reformasi.
Sementara itu, sejak berlakunya UU tentang otonomi daerah, belum pernah dilakukan pengecekan berapa jumlah dana yang ditransfer oleh Pemerintah Pusat kepada setiap Pemda dan berapa yang benar-benar diterima dan dipergunakan oleh Pemda untuk membangun daerahnya. DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota diharapkan dapat mengawasi efektipitas dan efisiensi penggunaan dana-dana daerah bagi peningkatan pembangunan daerah untuk mencapai cita-cita pembangunan daerah guna meningkatkan kemakmuran ekonomi serta kesejahteraan rakyat.

About these ads

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

%d bloggers like this: